部委办企业寻租为何禁而不绝古交

部委办企业寻租为何禁而不绝

部委办企业寻租为何禁而不绝2011-08-29 15:04:50 来源：南方周末分享到：作为公共部门的国家部委背后，依附着一堆所谓的中心、企事业单位，形成一条完整的权力产业链。

依附于国家部委的各类经济实体，大多依靠公共权力来做生意。 (唐志顺/东方IC/图)　　“7·23”甬温动车事故，无意之中帮助人们拾起了一个被快速遗忘的记忆：铁道部信息技术中心的个别领导“一人兼任18家所属企业董事长”。

2011年6月底公布的国家审计署2011年第31号审计公告，全称是《中央部门单位2010年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》(以下简称《审计结果》)。一段原文是：2010年，(铁道部)所属信息中心6名司局级干部未经批准，在所属企业兼职，其中个别领导一人兼任18家所属企业董事长。

人们有理由提出这样的疑问：类似铁道部这样的国家部委，究竟开办了多少中心和企业？这些机构的管理者，究竟是什么人？这些中心、企业和履行公共服务职能的国家部委，到底是怎样的利益关系？它们经营利润哪儿去了？它们的存在，是否符合政策和法律的规定？

审计暴露的部委公司

迄今人们尚无法通过公开信息，获得国家部委开办企业的具体情况。长期以来，这是一个人尽皆知却又说不清楚的领域。

《审计结果》实际上为人们厘清这一现象提供了一个契机，其中被审计的53家中央部门单位，绝大多数都存在各种名目的下属企业单位，而其中被审计出的问题，更是将国家部委开办企业的种种表象暴露无遗。而这还仅仅是国家部委被纳入财政预算的下属单位。

此类被《审计结果》公开的问题，集中反映在中央部委机关下属的各种中心、协会以各种名义向社会各界收取各种费用，其中部分直接参股、入股企业单位，通过公开的经营行为牟利。

南方周末记者整理公开资料获悉，国务院16个直属机构，都包括内设机构和直属下级单位。内部机构主要负责本机构的行政工作，而企业、事业部门则主要集中在下属的单位内。

这些企业、事业单位，主要是各种出版社、采购中心、信息中心、教育培训中心、研究所，以及各种下属行业学会等。

14个国务院直属事业单位下属的企业则更多，光中国科学院的全资及控股企业就有二十多家，而且这些下属企业下面还有下属企业。

仅以《审计结果》所暴露的问题为例，国家广电总局下属的基金会和行业协会至少包括中国录音师协会、中国广播电视协会、中国电影基金会，最近10年间，这几家机构将合作办学、资产处置收入等资金1623.17万元放在法定账册外核算，主要用于办学管理费、发放补贴等。

被认为是“清水衙门”的国家气象局也有下属的国家气象信息中心。2010年，包括该中心在内的气象局所属5家单位在决算报表中，曾将天气预报信息使用费、服务费等事业收入5323万元，错列在 “其他收入”科目。

至于国务院的27个组成部门、8个办事机构，利用各种中心、协会开办企业的情况更为普遍，以物业公司、宾馆、疗养所居多，其中商务部的机关服务中心下属公司多达二十多个，外交部、商务部、国台办的下属企业则多从事房地产、投资业。下属企业最多的部委包括工信部、交通部、商务部、水利部。

有意思的是，很多部委所办企业有意无意地会在名称中暗示自己的身份特殊。例如，国家发展和改革委员会，他们所办的很多实体，名称中都包含“国宏”或“国鸿”，像北京国宏宾馆有限公司、北京国鸿盛世影视文化艺术有限责任公司、北京国宏经纬文化发展有限公司、北京国宏教育培训中心等。

所以，有经验的人们也常常能从公司名称中看出企业的来头，含有“国贸”、“中贸”字样的很可能就是商务部下属企业。

质检总局的的监管“生意”

由国家部委下属企业引发的争议，近年最为典型的，应属国家质量监督检验检疫总局的“电子监管网”。

2005年起，国家质检总局大力推广电子监管网，随即反对声不断。2008年8月1日，反垄断法实施第一天，质检总局被诉违反反垄断法、反不正当竞争法。

媒体披露，电子监管网由中信国检信息技术有限公司(以下简称中信国检)经营。据香港联合交易所披露的公开信息显示，中信国检的注册资本为6000万元，于2005年1月20日组建。其股东股权分配情况为：中信21世纪电讯拥有50%权益，中国国家质检总局信息中心拥有30%权益，其余20%权益则由中国华信邮电拥有。

中信21世纪公司在公开信息中还披露：“中国国家质检总局信息中心之资本出资将由本集团代为垫付，不收取利息。中国国家质检总局信息中心将以日后从合资公司收取之股息偿还有关垫款”。

根据合资协议，“中国国家质检总局信息中心有责任(其中包括)就行业政策及业务方向为合资公司提供决策咨询，以及支持合资公司之发展。”

律师周泽表示：“显然，中信21世纪公司通过其旗下的中信21世纪电讯与国家质检总局信息中心和中国华信邮电成立合资公司，就是为了经营国家质检总局的产品质量监督权力。”

2008年4月17日，国家质检总局召开新闻发布会宣布，所属事业单位国家质检总局信息中心将退出在中国产品质量电子监管网的股权。但2008年7月，律师周泽查询发现，“国家质检总局信息中心还是股东，还占有30%的股份”。

资料显示，国家质检总局下设15个直属事业单位，其中就包括机关服务中心、信息中心等等，而挂靠在质检总局的行业学会、协会多达10个，其中包括中国质量检验协会、中国质量万里行促进会等。

寻租嫌疑决非孤例

类似于国家质检总局这样，下属单位利用主管单位职权牟利的行为，并非孤例。

类似的“权力寻租”嫌疑的行为，也发生在国家安全生产监督管理总局身上。《审计结果》披露，国家安监总局所属的中国煤炭加工利用协会、中国煤炭建设协会和煤炭工业建设工程质量监督总站，违规收费高达736.63万元。2010年，安监总局所属中国煤炭工业协会将2亿元资金委托中诚信托有限责任公司管理，2009年9月以来，中国煤炭工业协会培训中心先后违规投资3个信托产品，涉及金额1300万元。

2009年至2010年，住房和城乡建设部下属的中国城市科学研究会和科技发展促进中心，以住房和城乡建设部名义开展绿色建筑标识评价工作，在未取得相关收费许可的情况下，向参评单位收取各种费用超过370万元。

2008年至2010年，国土资源部所属矿产资源储量评审中心在承担矿产资源储量评审工作并出具评审意见书的过程中，自行确定标准收取评审服务费5984.61万元。

2007年5月，水利部综合事业局下属的控股公司又参股中水汇金资产管理(北京)有限公司，该公司临时负责人未报经公司股东会研究同意，擅自决定进行股票投资。至2010年8月底，累计投入4280万元。水利部科技推广中心也出资设立了北京新禹万融高科技有限公司。

农业部下属的中国动物疫病预防控制中心通过出租、转让生产技术，获得了大量收入。仅仅是《审计结果》披露的，2007年12月至2011年1月，该中心就违规将生产技术出租收益中的2203.2万元，以奖酬金的名义发放给103名中心在职和聘用人员，这显示，该中心每年的这项收入数额巨大。

2007年至2010年，国家税务总局所属中国注册税务师协会正式发文，通过网络公司以继续教育培训名义，向会员收取费用1146.07万元。

更为人们熟知的一家部委办企业，应当是由国家体育总局体育基金管理中心、国家体育总局体育彩票管理中心、国家体育总局体育器材装备中心和中华全国体育基金会等共同发起组建的中体产业(5.70,-0.19,-3.23%)股份有限公司。公司代理董事长兼总裁刘军，除了在中体产业任职外，现在还担任国家体育总局体育器材装备中心副主任一职。

而另一个长期遭人诟病的部委则是国家烟草专卖局。始于1983年的国家烟草专卖局、中国烟草总公司政企合一体制，被认为违反了WTO国际贸易相关规则，并实质性地阻碍了《烟草控制公约》的履行。2008年在南非德班举行的缔约国第三次会议，中国获得了并不光彩的“脏烟灰缸奖”。

企业反过来又会“反哺”主管者，这又是一项公开的“秘密”。人们尚无法查清部委与他们所办企业之间的往来账目，这给准确揭示这一“秘密”增加了难度。仅以《审计结果》所披露，为部委提供“小金库”资金或者解决职工福利应是最为常见的“反哺”方法。

为何禁而不绝

毫无疑问，这些经营行为与中共中央、国务院历年的各种文件、规定格格不入。

中国政法大学法学院副院长何兵说，1984年他尚在地方政府部门工作，领导就建议他去办公司，为单位创收，那时“全民经商，全政府经商”。这与当时“开放”“搞活”的背景正相吻合。部分地方当时甚至提出“让党、政机关干部也尽快富起来”。

也是在这一年的7月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》指出，经济体制改革必须坚持政企分开，官商、官工分开的原则。党政机关在职党政干部与群众合伙兴办经营企业，容易削弱党和政府对经济工作的全面领导，影响党政干部秉公办事当好全体人民的勤务员，也容易发生与民争利的偏向，形成一批仗权牟利的垄断企业，不利于真正搞活经济。通知中明确，“今后，不要再提‘让党、政机关干部也尽快富起来’的口号，以免引起误解。”

从1984年12月3日，中共中央、国务院发出《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(以下简称《决定》)起，到1999年，中共中央、国务院、中央纪委出台的关于禁止党政机关、党政干部经商、办企业的文件、规定不下10个。

1986年2月4日，中共中央、国务院又公布《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》，明确“党政机关，包括各级党委机关和国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及隶属这些机关编制序列的事业单位，一律不准经商、办企业。凡违反规定仍在开办的企业包括应同机关脱钩而未脱钩，或者明脱钩暗不脱钩的，不管原来经过哪一级批准，都必须立即停办，或者同机关彻底脱钩。”

1989年7月27日至28日，中央政治局通过了《中共中央、国务院关于近期做几件群众关心的事的决定》，提出，近期在惩治腐败和带头廉洁奉公、艰苦奋斗方面做七件事。第一、二件事情，就是进一步清理整顿公司和坚决制止高干子女经商。据统计，1988年至1991年，全国共清理出党政机关开办的公司21774家，清理出在公司兼职任职的干部51712人，其中50556人辞去了一边的职务。

自从1998年7月，中央作出了军队、武警部队、政法机关一律不再从事经商活动的决定，之后，再未见有新的关于清理党政机关经商、办企业的规定出台。

中共中央编译局当代所研究员何增科说，公职人员开办企业牟利，会影响公共政策，使之为特定企业服务，变成企业牟利的工具，“严重一点说，这是一种政府俘获。”

很多学者认为，“政府俘获”实际上是公权私用，即公共权力为少数利益集团谋利益的问题。在苏联、东欧国家解体前夕，这是一种普遍现象。而在解决这一问题的过程中，“波兰、罗马尼亚等市场化成熟的国家，逐渐切断了企业与行政权的关系，问题很快得到了解决。”上海大学经济学院的卢正刚博士说。

一边是中央三令五申严禁经商、办企业，一边则是国家部委事实上的大办各类实体，问题究竟出在哪里？何兵以“纲纪松弛”来解释这一现象：“政策上得不到执行，法律上得不到监督，关键在于没有人执法。”

而事实上，除了公务员法中略有提及之外，人们尚无法在法律条文中看到关于党政机关开办企业的规定，这就使得不仅无人执法，更无法可依。

(部分资料摘自邵景均所著《新中国反腐简史》，特此致谢。)

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