央企整合面临一股独大等四大问题忻州

央企整合面临一股独大等四大问题

央企整合面临一股独大等四大问题2015-10-22 09:47:14 来源：第一财经日报分享到：[ 通过行政手段集中某一个行业的国有资本密集度，是加强还是弱化央企对产业的控制力和创新力？从历史经验来看，这样整合的央企容易出现大而不强、缺乏活力的结果 ]

自2015年4月中国南北车合并后，央企整合拉开了序幕。8月7日中远集团和中海集团宣布进入整合程序，近日又有消息人士证实招商局集团与中国外运长航集团也将进入重组整合。那么，至此交通运输业的四大央企就都在整合名单上了。

那么，这些央企整合的原因何在呢？有人分析四大航运集团的合并重组是因航运业产能过剩、企业亏损造成。合并有利于剔除无效产能，有利于老旧运力退出，降低单位运输成本。

笔者不同意这个观点：第一，整合中涉及的招商局集团和外运长航并不是亏损企业，招商局集团属于投资平台，产业多元化发展，其中的物流板块规模不大，外运长航集团的航运业务比重不大，主要业务是国际航运的辅助性服务，如货代、船代、报关等。除了油运合资、物流外，其他交叉业务板块不多，或不是集团的主营业务。第二，全球金融危机后，航运业陷于持续性的衰退和危机中，的确存在运力相对过剩问题，但中远和中海作为世界排名靠前的航运企业，其业务发展有一定交叉，主要是国际集装箱运输，即使在这个领域，两家企业也有不同的地区和客户的侧重点，航线布局不尽相同。超大型企业整合是一个战略举措，影响非常长远，不可能根据一时盈亏来做调整。

笔者认为还是要把这些央企整合放在中国经济改革转型的大背景下，站在国有经济战略布局的高度进行检视。

央企战略重组历程

迄今为止，国有经济战略布局已经多次调整，按照《国有企业改革实录》(邵宁主编)的提法，央企的战略重组以2002年为分界岭，分成两个历史阶段：

第一阶段：打破垄断，拆分央企。

2002年前，主要是政府通过行政手段直接推动企业的重组。其特点一是将困难企业并入优势企业，目的是实现国有企业走出困境；二是对一些带有行业垄断性的公司进行分拆重组。

这轮央企拆分的力度非常大，范围涉及关系国计民生的众多重要行业，这轮拆分使得众多央企特别是一些垄断行业央企开始试水市场经济，成为自主经营的市场主体，尝试建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。这为这些行业的产品和服务竞争带来了前所未有的活力，开启了市场经济竞争的公平、公正、公开体制之窗。

第二阶段：规划指导，有序推进。

2003年国务院国资委[微博]成立后，推动央企之间的重组成了履行出资人职能的重要内容，针对所谓央企分布过宽、功能分割、资源配置分散、历史包袱过重、资源难以合理流动等问题，对其中主业突出、经营规模大的企业，作为该领域资源整合的主体，推进兼并联合；对其中主业较为清晰、规模较大的企业，业务相近的进行联合重组或进入特大型企业集团；对大量的中小企业，通过多种途径，在市场竞争中优胜劣汰(部分整合央企名单见表)。

按照前国资委[微博]副主任邵宁的总结：这个阶段的整合是在新设立的国资委指导下进行的，主要工作一方面对前期的分拆重组进行必要完善；另一方面，积极稳步推进所出资企业的重组整合，将监管初期的196户通过吸收合并等方式，逐步调整到百多户。

随着中国经济进入三期叠加，中国经济发展面临新的挑战，经济结构正处在深刻转型中，政府决策层决意继续推动央企大整合。

2015年9月，中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)中点出了央企整合的方向和要求：紧紧围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中；向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

关于国有企业和市场经济的关系，《指导意见》认为总体上已经同市场经济融合，运行质量和效益明显提升。

9月25日，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，要求在商业类和公益类国企中推进混合所有制改革，商业类细分成充分竞争行业和领域、重要行业和关键领域两类，前者要求国有资本参股，可进可退；后者要求是国有资本控股，存在改革的底线。

在公益类的国有企业混合所有制改革上，如在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

央企整合面临四个问题

那么，这两类的国有企业混合所有制改革与央企大整合有什么内在关联？纵观历史上央企整合的经验教训，有这样几个问题值得深入思考和探讨：

一、这轮央企大整合的市场依据是什么？

《指导意见》非常原则地指出：坚持以市场为导向，以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。

有关部委尚未出台具体方案和实施细则。

但在上轮整合中，2004年国资委出台了《关于中央企业国有经济布局和结构调整若干重大问题的思考》，提出“五个优化”和“四个集中”的工作指导思想，重点选择了石油石化、冶金、机械装备、汽车、电信、煤炭、商贸、交通运输、建筑业和投资业等21个业务板块进行调研，形成了相关行业的资源整合和企业重组思路课题研究报告。

按照2003年统计，国资委管辖的央企数量为189家，经过十余年调整合并，目前是112家。按照国资委的原来设想，应减少到50~60家的范围。非国资委管辖的其他央企整合目标，尚不得而知。

而这轮整合的直接原因是什么？市场人士有几种猜测：

1.从第二轮央企整合结果看，似没有最终完成规定动作。因此市场人士认为目前几组宣布整合的央企案例表明，这轮整合应该是承接完成上轮整合的目标和任务，完成国有经济的战略布局。

2.海内外市场的恶性竞争。据一些媒体报道，在一些行业内存在同类央企的产品和服务过度竞争的问题，也伴随着一些腐败行为，造成国有资产流失。另外，也存在重复投资和生产能力相对过剩的问题。

这是两个值得深思的问题。

第一，通过行政手段集中某一个行业的国有资本密集度，是加强还是弱化央企对产业的控制力和创新力？从历史经验来看，这样整合的央企容易出现大而不强、缺乏活力的结果。

第二，如何衡量央企的竞争行为是否合理？

恶性竞争、产能过剩是市场经济发展过程中必然会出现的一种现象，按照马克思的市场经济三大规律，自由市场竞争会带来产能过剩和两极分化问题，结果就是优胜劣汰，劣势企业走向破产倒闭。私营经济也是遵循这个市场规律要求不断新生或倒闭的。

另一方面，央企的出资人是政府，政府同时也是社会经济发展规划的制定者和执行者，拥有全面和丰富的经济信息和调控资源。政府具有这两种身份，为何不能对央企的重复投资进行及时干预和调控？集中、整合是一种事后调控，这不是恰恰证明了国有经济的产业布局目标做不到事前、事中调控吗？在这种情况下，强调央企的经济战略布局意义何在？

二、产业集中度提高，央企活力会增强吗？

按照传统产业组织理论，产业集中通常是指在社会生产过程中，企业规模扩大的过程。它表现为全部企业中仅占很小比例的企业或数量很少的企业，积聚或支配着占很大比例的生产要素。一般来说，一个行业的产业集中度较高，会影响到该行业的产品和服务的自由竞争程度，不利于建立市场公平、公正的规则。

从目前公布的几个整合央企的业务来看，既有合并同类项，也有上下游产业合并。从行业地位来看，这些央企已经是行业中的前三名，有的企业营业收入规模已进入世界企业500强。这样的强强整合一定会加强国有资本在相关国内产业的集中度，会进一步提高这些央企在产业中的话语权和定价权，但这些行业的不完全竞争情况会加剧，容易形成少数寡头企业，走向产品或服务垄断、半垄断，不利于这些行业的健康持续发展。

《指导意见》继续秉持了增强国企活力为中心的提法。这是衡量企业是否融入市场经济的一个基本指标。央企活力是一个历史和现实的难题，一般认为还是和企业规模较大、管理层次多、市场反应慢有关，另外，成员企业多，情况复杂，管理多采取一刀切的做法，精细化管理难。

而合并后的巨无霸央企很可能继续恶化这些痼疾，出现大而不强。

三、一股独大现象会更为突出吗？

按照《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中要求，商业类和公益类国企会推进混合所有制改革，国资是否控股取决于行业是否重要或是否关键领域。这造成社会一定程度上的困惑：一方面，央企整合加速了行业中国有资本的集中，不利于社会资本以企业形式自由竞争；另一方面，又鼓励社会资本进入这些央企或其成员企业内部，参股或控股。似乎两者存在逻辑矛盾。

笔者认为，对国有资本控股的国企来说，社会资本进入会完善法人治理结构，逐步建立有效的利益制衡力量，但不能改变一股独大的现象。如现在每家央企都有至少一个海内外上市公司，甚至有的央企有5~6个上市或公众公司，但仍没有根本解决好治理结构中的一股独大的问题。混改更不具有这个力度。

对国有资本不需要控股的行业和企业来说，同类央企之间的整合就失去了经济意义，完全可以通过混改的方式解决国有资本退出的问题。而不是先整合起来，再去混改。另外，随着央企的不断合并，资产规模巨大，政府作为出资人的股份数额可能大到社会资本难以参与“混改”，望而却步。

笔者认为，一股独大随着央企整合进程会更趋复杂化：

其一，国有企业一直存在双重目标要求，一方面是企业性质的自利性，通过向市场提供产品和服务，获得企业发展所需利润，不断提高员工的收入。

另一方面，国企又是出资人——政府的公共政策工具，必须执行社会和产业政策目标。由于每个阶段社会经济发展面临的挑战不同，特别是中国经济融入国际市场的深度和广度日益深入，国企承担的任务和目标也处在变化中。政府的社会和产业目标的达成，并非首先考虑成本和价格因素，因此对国企特别是央企发展容易出现两难选择，多数情况下企业目标最终是服从其社会目标的。

其二，从产权管理架构来看，可能形成国资委、国有资本投资或经营公司、央企三层管理架构。

国有资本投资或经营公司目前是一个不清楚责权利关系的管理夹层，能否真正隔离出资人和经营者，是一个尚未得到实践检验的问题。比较明显的是，这个管理夹层首先会增加管理层次和管理成本，少了一个儿子，却多了一个老子，机构数量也难以有根本的变化。另外，这个层次缺乏成熟的专业人才，从人员来源来看，很有可能是国资委或其他部委分流人员的主渠道，管理行政化堪忧。

四、一些央企整合会不会出现貌合神离？

据媒体报道，在宣布中远和中海整合的消息后，就有这些单位的员工担心，会不会出现整合失败的情况。中远、中海两家集团的整合涉及到多类资产、多种业务、多个上市公司，波及双方超过10万名员工，如重组不成功，对所在行业和企业来说，会引起一些问题。

前一轮央企整合中不乏一些企业整合失败的案例，也未见权威部门检讨其中原由得失。一些各方看起来都不错的思路方案，为何重组后会走向失败？这也是这轮整合中亟须反思的问题。因为对于央企这样规模的企业来说，整合失败的社会代价巨大。

(作者系国企管理者、经济学博士)

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